综合治理：破解高校经费困扰的治本之策

陈培瑞

  2013年9月30日，山东省物价局发布《山东普通高等学校学费标准结构调整方案》，于2014年秋季新生入学开始执行。据报载，四个因素致使我省提高学费：支出→对教育资源需求大幅增加；收费→高校学费13年没有大调；成本→生均培养成本翻了一番；配置→专业间收费差距不合理。有的新闻媒体把《公办高校举债145.3亿元》作为醒目标题。

  笔者研究了《调整方案》及报载消息以后，心情沉重，思绪纷乱，感慨颇多。本人作为一名长期关注高等教育并心系黎民百姓的教育科研人员，在长期淤积的“心结”中进行“调整”，彰显基本态度：赞同《调整方案》，但对报纸上刊载的“提高学费的依据”心存疑虑。

  一、教育成本分担理论：衡量各方投资是否合理的基本依据

  高校的学费标准问题，不是一个孤立的单项的“标准”问题，而是一个多项的关联的综合性问题。衡量学费标准是否合理，不能只算单纯的物价账，而应当有科学的依据。其基本依据是国际社会普遍认可和通行的教育成本分担理论。

  1986年，美国著名教育经济学家布鲁斯·约翰斯通最先提出把教育成本与学费联系起来并对两者关系进行考察，创立了高等教育成本分担理论。这一理论已经成为世界各国高等教育定价和收费的理论依据。该理论认为，“高等教育对个人和家庭来说，可以使其职业和社会地位得以改善；对政府来说，可以为国家带来社会、文化和经济的繁荣”，因此，“高等教育成本应当从完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向由少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费”。

  布鲁斯·约翰斯通在《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国和美国的学生财政资助》一书中提出，高等教育成本应由政府、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同负担。这种分担遵循两条原则：一是“利益获得”原则，即谁从教育中获得好处和利益，谁就应当支付教育经费，谁从教育中获得的好处越多，谁就应当支付更多的教育经费；二是“能力支付”原则，即所有从教育中获得好处和利益的人（无论直接的还是间接的）都应按其支付能力的大小支付教育成本，能力强者多负担教育费用，能力弱者少负担教育费用。

  从国际经验看，高教成本分担比例，政府承担约70%左右，个人承担约20%左右，社会承担约10%左右。例如，美国1994～1995年，公立高校学费占经常性成本的比例为18%，新加坡占20%，香港占18%，澳大利亚占20%，印度占18%，印度尼西亚占11%。社会分担比例，美国高达30%，加拿大为10%。我国生均学费占培养成本的比例，有关文件规定的上限是“不得超过25%”。

  二、未雨绸缪：对《调整方案》实施后的预期

  高校培养成本包括哪些项目？国际上有通行的认定，即政府财政拨款、社会捐赠、学杂费、书本文具费、住宿费、交通费、文体费及生活差距费等。我省高校学费调整之后，文史类为每生每学年4100元，约占2012年生均教育事业费的30%；理工农类4600元，约占34%；艺术专业8000元，约占60%。到2014年，生均培养成本肯定上升，新收费标准占生均培养成本的份额要比上述比例有所下降。在这里，特别需要指出的是，计算家庭支出决不能只计算学费，还应包括上述讲到的书本文具费、住宿费、交通费、文体费等。这几项费用加起来所占生均培养成本的份额要高得多。还需要指出的是，计算家庭教育负担，也不能只计算学费，而应包括上述全部支出项目。

  现在的问题是，山东高校提高收费标准后，对高校经费紧张的状况到底缓解到什么程度？巨大的经费缺口到底能填补上多少？据报载：实施方案后，预计第一年全省高校增收近1.87亿元，第二年约增收3.74亿元，第三年约增收5.62亿元，从第四年开始，高校每年约增收77.9亿元。届时，高校每年支出多少，也应预先测算。只有计算收入和支出两笔账，才能弥补预期经费缺口。

  三、综合治理：破解高校经费困扰的治本之策

  （一）关于高等教育的发展速度问题。科学的发展速度应当是需求与提供的统一、数量与质量的统一。需求至少应当包括两个方面：一是经济社会发展以及公民个人对高等教育的需求，二是高等教育发展需要相应的条件支撑，二者之间必须保持大致的统一。“超常规、跨越式”的发展必须跟上“超常规、跨越式”的条件支撑。只有这样，才能称得上“又好又快的发展”。山东高等教育出现需求与供给之间的矛盾现象，应当在量力而行和尽力而为两个方面进行反思。不可否认，扩招之前的山东高等教育，其发展速度相对缓慢，规模偏小，多项指标(如毛入学率、在校生万人比、高校专门人才万人比等)落后于全国平均水平，与山东作为经济大省、人口大省的地位不相称。而且，山东的快速发展向高等教育提出了巨大需求。在此情况下，抓住机遇，加快发展是十分必要的。但在发展的“度”上值得反思。如上所述，高校发展水平应当与经济社会发展水平相适应，其被广泛认可的关联系数为1：0.68。山东自1999至2005年，其招生规模每年以30%以上的速度递增，在校生规模以每年15%以上的速度递增，大大高于山东经济增长速度(每年递增10%以上)。2012年，毛入学率已达到35%。这种比例“倒挂”现象，必然在条件支撑方面造成巨大压力。山东的“大”，只是某些方面的总量大，位居全国前列；如果按人均，诸多指标的位次均滑落到第十位开外。我国的许多权威机构及其研究成果都把山东列为经济发达地区的末位。山东综合经济实力相对较弱，其对高校快速发展的支撑能力也相对脆弱。很多时候，非不为也，是难为也。如果将高校扩招的“度”掌握得更恰当一些，也许不会引发如此之多的矛盾。

  （二）关于对高等教育的提供问题。山东高等教育遗留下来的诸多矛盾，除了“非不为，是难为”的一面之外，也有能为而为得不够的问题。山东是经济大省，综合经济实力已达到相当水准，动辄与广东、江苏一比高下，但在高校投入方面远远落后于两省。扪心自问：有没有尽力而为？比如，预算内生均事业费、生均公用经费难道不能达到全国平均水平？财政性教育经费占GDP的比例，难道达不到全国平均水平？2010年，山东实现境内财政总收入39169.9亿元，实现地方财政一般预算收入4145.03亿元。以此相当可观的“真金白银”，难道不能多一点向教育倾斜？

  （三）关于个人和家庭分担教育成本问题。如上所述，个人和家庭是高等教育的重要受益者，依照教育成本分担的原则，理应承担一部分培养成本，但也有个承担的度的问题。参照外国经验，个人和家庭分担培养成本的比例，一般应控制在25%左右。我省由个人缴纳的学杂费占培养成本的比例已经由1999年的不足30%上升到2012年的40%以上，大大超过了国际公认的警戒线。

  当前的高等教育私人成本水平，对于低收入家庭来说，已经成为一个相当沉重的负担。在相应的配套措施不完善的情况下，高额的学费很可能成为不少贫困家庭子女接受高等教育的障碍，造成高等教育机会的不平等和教育结果的不平等。

  （四）关于高校贷款问题。高校在扩招之前也有贷款，但数额很小。1999年以拉动内需、满足个人和家庭需求为背景的扩招骤然而至，连续6年扩招，导致在校生大增，原有办学规模变成“杯水车薪”，只得迅速扩容，各地“大学城”悄然出现。按理说，扩大招生和办学规模应当跟上相应的投资规模，但在实践中却出现了背离现象。如此，必然导致两种无奈选择：一是通过大幅度提高学杂费标准，多收费，用以弥补学校经常性费用的巨大缺口；二是通过贷款搞基本建设，实现就地扩容或异地扩容。在合理限度内搞一些必要的基本建设，是高校发展中的一项创新性举措，对近几年高等教育大众化的实现和高校办学条件的改善发挥了重要作用。问题也在于“度”。截止到2012年，山东高校仍然举债145.3亿元，贷款利息每年近几亿元。现在已到了还贷高峰期，高校面临还贷的沉重压力，不少学校陷入了一再扩大招生主要是为了收取学费偿还贷款的恶性循环中，有些高校实际上已经丧失了偿付能力。

  高校贷款危机是我国特殊国情和特殊政治、经济背景下的特殊产物，绝非单纯的银行和学校行为，在很大程度上是一种政府行为。因为扩招是政府决定的，建“大学城”是政府决策的，新建设大学是政府批准的，大学的很多重大事宜都有政府的干预，大学的法人是由政府委派的。多种行为、多种因素共同催生的“畸形儿”——高校债务危机，决不能只压迫在大学法人的头上。已经陷入泥沼的学校债务危机，已成为妨碍高等教育转向内涵发展轨道的巨大障碍。高校债务，到底由谁来“埋单”？无非三种选择：政府“埋单”；政府、学校共同“埋单”；通过提高学费标准，变相让老百姓“埋单”。我们倾向第二种选择，强烈反对第三种选择。因为城乡家庭的教育负担已经够重了，如果让他们“埋单”，将把近几年政府给老百姓的共享成果冲掉绝大部分。